正確理解和認識如何因地制宜開(kāi)發(fā)地熱資源

一、正確理解地熱的“可再生性”

地大熱能地熱+網(wǎng)訊：地熱能是蘊藏在地球內部的天然熱源，作為自然資源的地熱是指在特定經(jīng)濟技術(shù)條件下能夠被人類(lèi)所利用的地球內部的地熱能、地熱流體及其有用組分。地熱資源的生成是一種地質(zhì)事件，其能源起源于地球的熔融巖漿和放射性物質(zhì)的衰變，經(jīng)由地下水的深處循環(huán)和來(lái)自極深處的巖漿侵入到地殼后，把熱量從地下深處帶至近表層，從而形成地熱資源。地熱是我國《可再生能源法》所列明的6種可再生能源類(lèi)型之一，被廣泛應用于溫泉療養、冬季取暖、發(fā)電等多個(gè)領(lǐng)域，是我國正在構建的高效低碳綠色能源體系的重要組成部分。但是這并不意味著(zhù)對其可以不加限制地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，因為地熱雖然具有“可再生性”，但這種“可再生性”是有條件的，應當正確理解和認識。

我國《可再生能源法》并沒(méi)有對可再生能源的可再生性做出法律界定。該法第二條采取了外延式定義方法，僅僅以列舉的方式提出，即可再生能源是指風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等非化石能源。定義中列明的6種可再生能源各自特點(diǎn)不盡相同，大體可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是風(fēng)能、太陽(yáng)能、海洋能等，學(xué)理上稱(chēng)之為恒定資源，一般認為恒定資源屬于取之不盡用之不竭的能源；另一類(lèi)是生物質(zhì)能、水能等，此類(lèi)資源學(xué)理上稱(chēng)之為可更新資源，其與恒定資源最大的區別在于具有可耗竭性，即如果人類(lèi)對資源的開(kāi)發(fā)利用強度超過(guò)資源本身的自我更新能力則可能導致資源的耗竭，因此無(wú)法像對恒定資源的開(kāi)發(fā)利用那樣“多多益善”，地熱即屬于這種可更新的資源類(lèi)型。一方面，盡管地熱本身具有自我更新能力，但是作為復雜地質(zhì)作用的產(chǎn)物，其補給過(guò)程極其緩慢，如果開(kāi)發(fā)強度過(guò)大，勢必會(huì )影響到資源的持續開(kāi)發(fā)。地熱的這種“可耗竭性”也得到了實(shí)踐的印證。資料顯示，我國中西部地區的一些地熱田由于過(guò)量開(kāi)采而引起水位持續下降，甚而導致資源枯竭，直接影響到地熱資源的持續利用。以我國早期建設的地熱發(fā)電示范項目——羊八井發(fā)電站為例，該發(fā)電站70年代建設，1991年對其地熱資源的監測顯示，地熱田地面最大沉降值達176. 6mm，生產(chǎn)井的汽化面下降20～ 45m，92℃泉、河心沸泉等地表地熱顯示消失。因此，應正確認識地熱能的“可再生性”，通過(guò)強化資源環(huán)境規制，來(lái)保證地熱資源的持續開(kāi)發(fā)利用。

二、地熱開(kāi)發(fā)的資源環(huán)境規制及其主要問(wèn)題點(diǎn)

我國對于自然資源的法律規制是按照自然資源類(lèi)型分別進(jìn)行管理的。地熱具有礦產(chǎn)資源的屬性。我國《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細則》第二條規定，所謂礦產(chǎn)資源是指“由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源?！薄?a href="http://m.keyinmall.com/t/礦產(chǎn)資源.html" >礦產(chǎn)資源法實(shí)施細則》后附的《礦產(chǎn)資源分類(lèi)細目》中也明確將地熱界定為能源類(lèi)礦產(chǎn)資源。實(shí)踐中，由于地熱開(kāi)發(fā)以淺層地熱能和水熱型地熱能為主，還會(huì )涉及地下水的開(kāi)采，這方面需要遵守我國《水法》的規定。此外，地熱項目的開(kāi)發(fā)也會(huì )對地質(zhì)環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，需要遵守相關(guān)環(huán)境保護的法律規范。實(shí)踐中有關(guān)地熱項目開(kāi)發(fā)資源環(huán)境規制的主要問(wèn)題點(diǎn)集中在以下幾個(gè)方面：

一是關(guān)于優(yōu)化項目審批問(wèn)題。行政許可是我國對各類(lèi)自然資源進(jìn)行管理的基本制度，由于地熱兼具可再生能源、礦產(chǎn)資源、水資源等多重屬性，勢必會(huì )在實(shí)踐中形成對地熱開(kāi)發(fā)項目的多重審批情形。例如，按照《礦產(chǎn)資源法》的規定，對勘探、開(kāi)采礦產(chǎn)資源實(shí)施許可證管理，勘探、開(kāi)采地熱資源應當分別向政府主管部門(mén)提出申請，經(jīng)審批方能獲得許可證，申請人也才能成為法律上認定的探礦權人和采礦權人，合法進(jìn)行地熱資源的勘探和開(kāi)采?！?a href="http://m.keyinmall.com/t/水法.html" >水法》也規定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應當依法向水行政主管部門(mén)或者流域管理機構申請領(lǐng)取取水許可證取得取水權。因此，如何優(yōu)化地熱項目的審批流程，提高許可效能就成為實(shí)踐關(guān)注的焦點(diǎn)。8部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)地熱能開(kāi)發(fā)利用的若干意見(jiàn)》對此進(jìn)行了積極回應，提出要“簡(jiǎn)化地熱能開(kāi)發(fā)利用項目前期手續”，要求各有關(guān)主管部門(mén)采取數據共享、集中審批、多部門(mén)審批協(xié)同聯(lián)動(dòng)等方式，優(yōu)化審批流程，提高審批效能，并鼓勵地方優(yōu)化地熱礦業(yè)權和取水許可的辦理流程、精簡(jiǎn)審批要件。

二是關(guān)于資源稅費的繳納問(wèn)題。我國對于自然資源實(shí)施有償使用制度。對于利用探礦權、采礦權以及取水權取得的資源都需要繳納相應的資源稅費，而對于地熱項目是否需要同時(shí)征礦產(chǎn)資源稅費和水資源費，且是否會(huì )涉及到重復收費、過(guò)分增加企業(yè)負擔等問(wèn)題持續受到關(guān)注。這方面的實(shí)踐操作隨著(zhù)相關(guān)法律的實(shí)施有一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程。以1998年中編辦《關(guān)于地熱水礦泉水管理職責分工問(wèn)題的通知》為代表，當時(shí)實(shí)踐中明確地熱能的開(kāi)發(fā)只需交納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費，而不需要交納水資源費。2003年我國《水法》修訂后增加收取水資源費的規定，要求獲得取水權必須要繳納水資源費，這也就意味著(zhù)取水必須依法繳費。由此形成了依據《礦產(chǎn)資源法》和《水法》分別進(jìn)行收費的模式，并一直沿用至今。查閱相關(guān)案例發(fā)現，我國的司法實(shí)踐實(shí)際上也支持這種分別收費模式，至于這種分別收費模式是否會(huì )過(guò)分增加企業(yè)負擔則不然。既然地熱和水被視為兩種資源，那么就應該對于開(kāi)采地熱能并同時(shí)取水的行為，分別收取稅費。當然，也可以通過(guò)稅費減免來(lái)激勵項目開(kāi)發(fā)方采取有利于節約資源、提高資源利用效率的技術(shù)和開(kāi)采方式。

三是關(guān)于環(huán)境保護問(wèn)題。地熱開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護體現為生態(tài)環(huán)境保護和地質(zhì)環(huán)境保護兩個(gè)方面，前者我國已經(jīng)建立了一套行之有效的項目環(huán)境管理制度，例如環(huán)境影響評價(jià)制度和三同時(shí)制度，開(kāi)發(fā)地熱項目也需要遵循這些環(huán)境管理制度，后者則是地熱項目開(kāi)發(fā)時(shí)需要規制的重點(diǎn)。自然資源部2019年修正的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規定》旨在預防和治理恢復因礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采等活動(dòng)造成的地質(zhì)環(huán)境破壞，其中的一項重要制度就是要求采礦權申請人在申請辦理采礦許可證時(shí)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案，將之作為申請采礦許可證的基本條件之一。當然，地質(zhì)環(huán)境保護具有整體性，除了項目層面之外，還需要在對地熱資源進(jìn)行調查的基礎上，通過(guò)制定地熱開(kāi)發(fā)利用規劃來(lái)綜合考慮地熱資源開(kāi)采和地質(zhì)環(huán)境保護等事宜，并以科學(xué)的規劃來(lái)指導具體項目的開(kāi)發(fā)。強化地質(zhì)環(huán)境保護不僅有利于防止地質(zhì)災害，也有助于更好地保證資源的可持續利用。

三、地熱開(kāi)發(fā)的資源環(huán)境規制與激勵政策相協(xié)同

可再生能源是我國能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，國家為此出臺了一系列財稅激勵政策與措施，通過(guò)政策支持來(lái)推動(dòng)可再生能源發(fā)展是各國的通行做法。地熱開(kāi)發(fā)也不例外，其政策的合理性在于地熱的規?；?a href="http://m.keyinmall.com/t/開(kāi)發(fā)利用.html" >開(kāi)發(fā)利用會(huì )受到諸如技術(shù)、資金等方面的限制，迫切需要國家采取針對性激勵措施，而這種激勵措施不僅需要考慮地熱開(kāi)發(fā)本身，還需要從保證資源持續開(kāi)發(fā)和保護環(huán)境的角度進(jìn)行綜合考慮，也即將資源環(huán)境規制與激勵政策措施有機結合起來(lái)，一方面強化資源環(huán)境規制和政府監管，另一方面探索將地熱開(kāi)發(fā)的激勵手段與資源環(huán)境保護協(xié)同的具體路徑，例如將地熱能開(kāi)發(fā)的激勵措施與地熱能低碳、保護的開(kāi)發(fā)技術(shù)與開(kāi)發(fā)模式相銜接，對于采用熱水回灌技術(shù)的地熱開(kāi)發(fā)，也就是只取熱能不取地下水的項目可以通過(guò)稅收減免等方式予以激勵，從而獲得最大的政策法律實(shí)效。

總之，面對地熱能的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，相關(guān)企業(yè)在積極獲取項目、爭取政府政策支持、搶占市場(chǎng)的同時(shí)，還需格外重視項目開(kāi)發(fā)過(guò)程中的資源環(huán)境合規事宜。